共享与善治:质量公共服务对质量监管效果的影响

   七七学习网   2019-11-21 00:00:00

  摘要:质量的提高不仅需要有效的质量监管,也需要良好的质量公共服务。在质量治理中,要促进公共服务职能与传统的监管职能各施其长、协调运作,不断推进政府的质量治理走向"善治"。武汉大学质量发展战略研究院2012年宏观质量观测数据显示,在宏观质量管理领域,政府的公共服务职能与监管职能存在显著的正相关关系。质量公共服务供给水平的提高,能够促进质量共享的实现,有效改善公众对质量监管效果的评价,从而促进质量"善治"格局的形成。要通过质量"共享"形成质量"善治",应当明确将质量公共服务纳入国家公共服务体系中,完善质量公共服务职能的履行,提高质量安全监管的效果,促进宏观质量管理整体水平的提高;重点提高质量安全法治服务和质量救济服务的供给水平;以政府为主导,充分调动多元主体的积极性,形成"合作式"质量公共服务供给机制。
  关键词:质量;共享;公共服务;监管体制
  一、问题提出与文献回顾
  伴随着服务型政府建设在我国的兴起,以及以民生为重点的社会建设不断发展,如何进一步增强政府的公共服务职能,已然成为深入推进政府职能转变的关键性内容。我国政府正在进行的新一轮政府机构改革,明确将职能转变作为核心内容,同时也强调职能转变的要求之一就是要不断提供优质公共服务。在这一背景下,促进政府职能向公共服务转变、提高公共服务供给水平,也就成为了我国政府在质量治理中需要应对的重要课题。
  对于这一问题的解答,不仅需要对公共服务职能本身进行深入的研究,也需要就该职能与传统监管职能的关系进行细致的分析。质量监管与质量公共服务是现代政府两项基本的质量管理职能,质量的提高不仅需要有效的质量监管,也需要良好的质量公共服务。但强化政府的公共服务职能并不意味着完全否定传统的监管职能,而是要促进公共服务职能与传统的监管职能各施其长、协调运作,不断推进政府的质量治理走向"善治",可以说这两项质量管理职能统一于质量"善治"这一目标的实现。但二者的区别也是显而易见的,法国著名公法学者(弗里德里克巴斯,2004)曾经对政府职能做过一个形象的比喻――"铁的事实是:国家不是,也不可能只有一只手。它有两只手,一只管拿,一只管送――换句话说,它有一只粗暴之手,也有一只温柔之手。"借用这一比喻,质量公共服务无疑是政府质量管理的"温柔之手",而质量监管行为则是另一只"粗暴之手"。换言之,质量公共服务侧重体现了政府作为保姆温情的一面,质量监管则侧重反映了政府作为家长或者说警察严肃的一面。因此,二者无论在性质上,还是内容上,都存在着本质区别。那么,政府在质量管理中履行这两项存在着显著差异的职能时,是否会对彼此的效果产生影响?如果有影响,这种影响又体现了哪些特点?这两项政府职能之间究竟存在怎样的关系?
  从已有的研究文献来看,鲜有学者对公共服务职能与市场监管职能的关系进行专门研究。在质量管理这一具体领域的相关研究更是付之阙如。大部分文献只是在论及政府职能时,将公共服务职能与市场监管职能作为两项具体内容而同时提出,并强调我国政府应当逐步做到以公共服务为主要职能,将公共服务职能放置于更为重要的位置。如朱光磊等(2008)认为,我国政府的具体职能之间存在位次关系,政府职能转变已经进入建设服务型政府的新阶段,应当将公共服务作为政府的主要职能;再如吕炜等(2008)的研究指出,公共服务是体现社会发展程度较为直接和重要的领域,也是政府职能范围内的重要领域;又如江必新(2009)从行政法学的角度对公共服务职能(服务行政)与市场监管职能(秩序行政)进行了比较,指出"秩序行政的作用是维持既有的状态,防止某些弊害的发生;服务行政的作用是开启更优的状态,创建良善政府"。现有研究大多只是简单叙述或者比较了两项职能,而没有深入分析二者的内在关系,也未见采用定量分析的实证方法对二者的关系展开研究。
  本文将运用武汉大学质量发展战略研究院2012年宏观质量观测中的部分数据(武汉大学质量发展战略研究院中国质量观测课题组,2013),对政府质量公共服务供给对质量监管效果的影响进行初步的实证分析,希望从实证的层面对这一问题做出一定的解释,以期对我国政府质量管理职能的转变提供借鉴与参考。文章的结构安排是:第一部分首先分析研究背景,并对已有文献进行回顾;第二部分对相关概念进行界定,并提出理论假设和研究设计;第三部分对2012年宏观质量观测的相关数据进行实证分析;第四部分得出基本结论,并提出政策建议和下一步的研究计划。
  二、理论假设与研究设计
  (一)相关概念界定
  "质量公共服务"与"质量安全监管"是本文研究的两个重要对象,以下对二者进行界定:
  1.质量公共服务
  本文在狭义层面使用"公共服务"一词,即将质量公共服务限定为政府在质量管理中提供的各种公共资源的服务性职能,以区别于质量安全监管职能。具体而言,质量公共服务是指建立在一定社会共识基础上,根据一国经济社会发展阶段和总体水平,为维持本国经济社会质量的稳定和发展,维护居民最基本的质量安全权、质量发展权和质量救济权等质量基本权利,为实现区域质量的全面发展而提供的各种公共资源(武汉大学质量发展战略研究院中国质量观测课题组,2013)。质量公共服务包括以下内容:一是质量安全服务,包括保障产品质量安全、工程质量安全、服务质量安全和环境质量安全的公共服务,主要目标是保障公民在质量领域的人身权和财产权;二是质量发展服务,包括公共质量教育、公共质量文化、公共质量科技服务等,主要目标是保障企业和消费者的质量发展权;三是质量领域的社会性公共服务,包括质量侵权中的救济服务等,主要目标是保障公民在质量领域的救济权。
  2.质量安全监管
  指依据一定的规则,为维持特定区域的质量安全底线,对构成特定质量社会关系的个人和构成特定经济关系的质量主体的活动进行限制的行为。虽然监管包括私人监管和公共监管,但本文中的质量安全监管特指政府的监管行为。与质量公共服务的服务性与授益性相比,质量安全监管具有限制性和强制性的特点。   (二)对我国政府质量安全监管效果评价的基本情况
  在对政府质量安全监管的现状调查中,主要选择了对质量监管效果的评价及原因分析、质量政策法规实施效果的评价及原因分析这两个维度。前者从总体上反映了被调查者对质量监管效果的一般性评价,后者则反映了被调查者对质量监管所依靠的主要制度软件――政策与法律法规的效果评价。武汉大学质量发展战略研究院2012年宏观质量观测数据显示,近一半的被调查者不同程度地认为我国政府现有的质量管理效果不理想,其比例远远高于正面评价。在对其原因的分析中,所占比例最高的因素都将原因指向了政府自身,分别是政府部门不作为乱作为占到了64.15%,政府质量监督管理职能不清占到了55.41%。这组数据表明,我国公众对政府质量管理效果的负面评价较多,并且将效果不理想的原因主要归结为政府自身的问题。
  在对质量政策法规的实施效果的评价中存在类似的情形,即认为"不理想"和"很不理想"的比例远高于认为"有效"和"很有效"的比例,对这一问题的负面评价所占的比例更高。在对原因的分析中,排在前三位的原因分别是"体系不科学"(52.92%)、"制定的政策法规太少"(42.63%)和"政府对市场干预太少"(28.85%)。这组数据表明,公众对我国现有的质量政策法规的实施效果评价也不高,对其原因的分析也主要将矛头指向了政府,既有对政策法规本身体系的批评,也有对数量的意见。值得注意的是,接近三成的被调查者认为政府对市场的干预太少了,这与我国"强政府"的市场监管模式的现实明显不符,有力地证明了我国公民对强政府的依赖。
  (三)质量公共服务职能的履行与质量安全监管效果评价之间的相关性分析
  前文简要分析了我国政府履行质量公共服务职能和质量安全监管职能的基本情况。在此基础上,为了定量地分析质量公共服务对政府质量监管的效果能否起到显著的正效应,以下采用了一个序数统计量回归模型来分析两者之间的关系,在回归时还控制了被调查者的年龄、受教育程度、收入水平等个体特征。具体选取了"是否接受政府的质量教育"、"对于维权成本的看法"以及"是否知道消费者维权组织"三个变量作为一个地区质量公共服务强弱的代理变量。接受政府质量教育的比例,直接地反映了政府在消费者质量教育方面的投入;消费者对于维权成本高低的看法以及消费者对质量维权组织的熟知程度,则间接地反映了当地在推动消费者维权方面所进行的制度建设。
  表1的回归结果表明,接受质量教育显著地提高了对政府质量管理效果的评价(在1%的显著性水平下显著),同时较低的质量维权成本(在1%的显著性水平下显著)以及对消费者组织的了解(在5%的显著性水平下显著),同样也显著地提高了对政府质量管理效果的评价。这表明,对于质量公共服务的投入,不仅可以直接地促进质量发展,还可以通过增强质量监管的效应从而改善总体的质量治理水平。
  (四)政府履行质量公共服务职能对质量监管效果评价的具体影响
  在检验了政府履行质量公共服务职能与质量监管效果存在正相关关系的基础上,以下将对质量公共服务对质量监管效果的影响进行具体分析,主要采用的分析方法是双变量的交互分类统计法。在具体分析中,也将遵循质量安全服务、质量发展服务和质量救济服务三个维度。
  1.对质量安全相关法律法规的了解与质量监管效果评价
  被调查者对质量安全相关法律法规的了解情况,体现了政府质量安全普法宣传的成效。它也是质量安全服务的一个重要体现,即若被调查者对质量安全相关法律法规非常了解,间接表明了质量安全普法宣传服务水平高,反之亦然。表2将被调查者对质量安全法律法规的了解,与其对质量安全监管效果的评价进行双变量的统计分析。数据显示,如果被调查者对法律法规一无所知,则相应地对质量监管效果负面评价所占的比例也更高。这一定程度上说明了,质量公共服务的水平确实对质量监管效果的评价产生了正相关的影响,即质量安全服务水平越低,则对质量监管效果的评价也越低。
  2.接受质量公共教育与质量监管效果评价的关系
  被调查者是否接受质量公共服务,是质量发展服务供给的一个直接体现。显而易见,若被调查者接受过质量公共教育的比例越高,则表明质量发展服务供给水平越高。将接受过质量公共教育与未接受过的被调查者对质量监管效果的评价进行对比分析,表3的数据显示,没有接受过质量公共教育的被调查者,对质量监管效果的负面评价所占比例也高于接受过质量公共教育的被调查者。这说明公众若没有接受过质量发展服务,则对质量监管效果的评价也相对较低;在一定程度上也证明了质量发展服务的供给水平越低,公众对质量监管效果的评价也越低。
  3.对维权途径的了解与质量监管效果评价的关系
  对维权途径的了解是质量救济服务最基础的体现,法谚云:"法律不保护权利的睡眠者";进一步说,如果连权利的保护途径都无从知晓,何谈开启权利救济的大门?质量救济服务供给的一个基础性内容,应该是加大对质量法律法规中维权途径的宣传与教育;因此,在对质量救济服务与质量监管效果评价的交互分析中,本文选择了"是否知道维权途径"这一问题来进行具体的分析。表4的数据显示,不清楚维权途径的被调查者,做出负面评价的比例明显高于对维权途径很清楚的被调查者。这说明质量救济服务供给水平的高低,与公众对质量监管效果评价之间,存在正相关的关系:质量救济服务供给水平越低,公众对质量监管效果的评价也越低。
  四、基本结论与政策建议
  (一)基本结论
  通过以上的陈述和分析,我们得出以下结论:
  1.我国质量公共服务的供给水平远落后于广大消费者的质量需求
  随着社会的发展,公众对过上更好生活的要求提高,集中体现在对衣、食、住、用、行质量的提高上。质量的提高既需要有效的质量安全监管,也需要良好的质量公共服务。相较于传统的质量安全监管的政府供给,我国广大消费者对质量公共服务的需求表现得更为迫切,也增长得更为迅速。这缘于质量安全监管的供给由来已久,发展的历程更长,也更为充分,而公共服务职能则是伴随着福利国家与服务型政府兴起而逐步发展起来的。比较而言,质量公共服务职能发展历程更短,供给也不如质量安全监管充分。因而,我国广大消费者对质量公共服务供给存在迫切的需求。这一需求表现在质量安全服务、质量发展服务和质量救济服务等各个公共服务的具体领域中。在是否应当对在校中学生进行必要的质量公共教育、质量公共教育职能重要性认知等问项的数据中,我们都能发现这一特点。但面对广大消费者日益增长的质量需求,我国质量公共服务的供给水平表现出严重不足。这种供给不足体现在质量安全服务、质量发展服务和质量救济服务等几乎所有公共服务的具体领域,如对质量安全法律的了解情况、是否接受质量安全教育与是否了解质量侵权维权途径等问项的数据,都体现了质量公共服务供给的乏力,甚至缺位。这都表明,我国质量公共服务的供给水平远落后于广大消费者的质量需求。   2.政府履行质量公共服务和质量安全监管职能的水平距离公众的期待都有很大的提高空间
  长期以来,我国将经济调节、市场监管、社会管理和公共服务作为政府的四项职能,并明确提出应当更加重视发挥公共服务和社会管理的政府职能。在质量治理中,增强政府质量公共服务职能的要求与此高度一致。调查数据也对此给出了非常清晰的佐证,例如,被调查者中,仅有不到两成的人曾经接受过质量公共教育,质量安全服务和质量救济服务都存在类似的问题。因此,我国政府还有很大的空间去提高履行质量公共服务职能的水平。与国家强调公共服务职能的履行不同,市场监管的职能已经经历了长久的发展,在计划经济时代政府对质量的管理主要就体现在质量安全的监管方面。因此,对于质量安全监管职能的履行,在发展导向上国家并没有强调要增强,而是强调如何进一步优化职能的履行,以提高监管本身的质量。从调查数据来看,公众对质量安全监管效果的评价不高,而且有很大的提高空间。对于如何提高质量安全监管水平,公众大多将原因指向了政府。因此,在提高质量安全监管的各种因素中,政府被寄予了很高的期望。
  3.政府质量公共服务的供给水平与质量安全监管效果的评价之间存在正相关的关系
  通过前述实证数据的验证,质量公共服务职能的履行与质量安全监管的效果评价之间,确实存在正相关的关系。质量公共服务供给水平越低,公众对质量安全监管效果的评价也相应地越低;说明通过改善质量公共服务的供给水平,能够外在地对质量安全监管效果评价产生积极影响。这一实证分析得出的结论是:一方面有力地证明了宏观质量管理的"温柔之手"与"粗暴之手"并非两条毫无关系的平行线,而是会彼此影响的两项基本质量管理职能,这种影响体现为一种正相关的关系;另一方面,这一结论也为政府提高质量监管效果,指明了一条可行的路径,那就是通过有效地改善质量公共服务的供给水平,提高广大消费者在质量领域共享的实现,来提高质量安全监管的效果。一言以蔽之,也就是通过质量"共享"促进质量治理"善治"格局的形成。
  (二)政策建议
  1.明确将质量公共服务纳入国家公共服务体系中,增强政府的质量公共服务职能
  我国已于2012年7月11日通过了《国家基本公共服务体系"十二五"规划》,明确规定了基本公共服务的范围,并指出除了保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务外,广义上公共服务还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务,以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。这一规划中所提及的"消费安全"领域的公共服务虽然与质量公共服务有一定的联系,但也不能完全涵盖所有的质量公共服务。为了有效应对公众在质量领域新的民生需求,建议将质量公共服务与公共教育服务、公共卫生服务、公共文化服务、社会保障等一同纳入政府公共服务体系的具体内容中,明确政府的公共质量服务职能,同时不断增强这一职能的履行效果。例如,建立国家标准馆等质量基础设施为社会各界提供标准文献查询、有效性确认、咨询研究、信息加工、文献翻译等专题性服务,最大限度地满足社会各界对国内外标准文献信息的需求(武汉大学质量发展战略研究院中国特色质检管理体制机制课题组,2013)。在质量治理中,应当提高政府为企业、市场和社会提供公共服务的责任意识,解决政府公共质量服务职能的"缺位"问题,尽快实现由单纯的质量管理向质量管理与质量服务并重的转变,通过完善质量公共服务职能的履行,提高质量安全监管的效果,从而提高政府宏观质量管理的水平,回应新时期的民生之需。
  2.在国家质量综合管理部门中成立专门机构进行消费者质量教育与质量救济,重点提高质量安全法治服务和质量救济服务的供给水平
  质量公共服务水平的提高既要统筹规划,也要突出重点。通过前述数据的分析可以发现,目前我国质量公共服务中,质量安全法治服务与质量救济服务是重要的短板,建议着重加强相关的建设。其中,法治是质量治理的重要维度,无论是质量安全监管,还是质量公共服务,都必须在法治的轨道上运行,即使是公民享受公共服务也应当受到法律的约束。法国著名公法学者狄骥(1999)就曾说过,"作为个体的公民只能在法律规定的范围内享受公共服务,并且政府也不能采取任何妨碍其履行维持公用事业运营的法律义务的行为。"法律能够为质量治理提供重要的规则依据,提高质量治理的有序性、透明性与可预见性。建议在国家质量综合管理部门中成立"消费者质量教育司",负责我国公民质量教育的普及与推广,编写适用于不同人群的质量宣传资料,在中小学校开展质量教育,特别是通过推动质量法治宣传服务的开展,提高广大消费者对质量安全相关法律法规的认知水平,为政府质量治理提供必要的制度环境和基础。同时,质量救济服务既是质量公共服务的重要内容,也是实现消费者权利的重要保障。建议在国家质量综合管理部门中成立"消费者质量救济司",负责制定消费者权益保护的总体战略、政策法规;履行消费者质量权益保护方面的具体职能(武汉大学质量发展战略研究院中国特色质检管理体制机制课题组,2013)。通过提高质量救济服务的供给水平,让每个消费者享受到质量公共服务带来的公平正义,促进质量法律关系的和谐与稳定。
  3.以政府为主导,充分调动多元主体的积极性,形成"合作式"质量公共服务供给机制
  虽然数据显示我国公众在质量治理中,对"强政府"具有极强的依赖,但以政府为中心的单一供给模式,肯定无法满足日益增长的质量需求,必须引入市场化、社会化机制。一方面,建议在公共质量服务领域适当地引入市场竞争机制,放宽社会资本进入的限制,将一部分公共质量服务项目交由市场主体进行运营,充分利用市场竞争的优势,降低公共质量服务的成本,大力提高服务质量;另一方面,建议积极培育社会组织的力量,不断扩大社会组织在公共质量服务领域的覆盖面,充分发挥行业协会、商会、消费者组织等社会组织在公共质量服务供给中的作用,通过建立以项目为导向的政府向社会组织购买公共质量服务的机制,逐步缓解政府的供给压力,提高供给的效率与效益。最后,建议建立健全公众参与机制,拓宽公众参与质量公共治理的途径,广泛听取民意,集中民智,提高公共质量服务供给的民主化与科学化。从本质上而言,就是要在公共质量服务供给问题上对政府、社会和市场的角色进行重新整合定位,形成"合作式"供给机制。


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